商协管家/行业商协会如何应对政府购买公共服务的机遇、困境与出路

随着经济社会的发展，对于公共服务的需求日益趋于多样化、复杂化,对政府治理和服务模式提出了新的挑战。传统由政府大包大揽提供公共服务的方式已经不能适应现实的需要。近年来，政府开始寻求市场和社会力量参与公共服务的提供。

政府购买服务是政府公共服务提供方式的重大创新，政府购买服务改革是党中央、国务院部署的一项重要改革工作，推广政府购买服务是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定的一项重要改革任务。

2020年1月3日，财政部正式颁布《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），从部门规章的立法高度，对购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动的实施、合同及履行、监督管理和法律责任等作了规定。该办法明确了政府购买服务的定义：“政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”并界定：“依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。”

从上述规定可见，社会组织是政府购买服务的重要承接主体。政府购买服务举措本身就有激发社会活力、促进社会组织发展的目的，社会组织对发挥政府购买服务的高效、灵活等独特优势具有重要作用。相比营利性组织，政府更愿意选择社会组织作为合作伙伴，共同完成公共服务的供给。十八届三中全会《决定》提出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。此外，为支持社会组织稳定发展，对购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化较小的公共服务项目，购买主体与提供服务的社会组织签订的政府购买服务合同可适当延长履行期限，最长可以设定为3年。 

经过多年不断探索，中国政府向社会组织购买服务取得了一定的成效，购买服务范围不断扩大，从医疗服务到教育服务,从就业服务到行业性服务,几乎政府的各个部门都有向社会组织购买服务的事项，政府购买社会组织公共服务已经在全国范围规范有序地展开。

在此背景下，作为社会组织重要组成部分的行业协会商会如何更好地参与承接政府购买，成为广大商协会管理者普遍关注的问题。

一、政府购买公共服务中行业协会商会的机遇

行业协会商会是我国经济建设和社会发展的重要力量。改革开放以来，行业协会商会发展迅速，在为政府提供咨询、服务企业发展、优化资源配置、加强行业自律、创新社会治理、履行社会责任等方面发挥了积极作用。作为社会力量中重要组成部分，行业协会商会在提供公共服务方面有着一般营利组织所不具备的得天独厚的优势。因此，政府加大向社会力量购买公共服务，对于行业协会商会来说，是一个重要的历史机遇。

另一方面，行业协会商会保持独立性、有效性、稳定性，需要充足的资金作为支持。当前，大部分行业协会商会都面临经费不足问题。不少行业协会商会由于长时间不能解决经费问题而陷入困境。特别是近年来，以政会“五分离”、“五规范”为主要内容的新一轮行业协会商会脱钩改革正在紧锣密鼓地进行，改革方向是促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。

2019年，民政部发布《关于做好全面推开全国性行业协会商会与行政机关脱钩改革工作的通知》。要求各商协会业务主管单位要按照批复要求，完成所有脱钩改革任务。脱钩带来了行业协会商会资源环境和收入结构的变化，对于行业协会商会，特别是对于长期扮演“二政府”角色的协会商会而言，脱钩更是带来了极大的挑战与冲击。在这种情况下，行业协会商会通过提供公共服务得到政府的财政补贴，无疑是增加商会组织收入的重要来源之一。更重要的是，商会在参与公共服务过程中还可以大大提升商会组织的影响力和公信力，增强商会组织的凝聚力。对商会进一步拓展其他收入来源也能起到积极的促进作用。

二、适合由行业协会商会提供的公共服务

根据公共物品理论，按照物品的竞争性和排他性特征，可以将物品分为私人产品、准公共产品和纯公共产品。其中，私人产品主要由企业生产提供，纯公共产品主要由政府政府提供，适合行业协会商会提供的产品主要包括行业协会商会向会员提供的俱乐部产品和准公共产品。其中，准公共产品是政府可以向行业协会商会购买的主要项目。

2020年12月22日财政部颁布《关于印发中央本级政府购买服务指导性目录的通知》，列举了政府购买公共服务的指导性目录。根据这个指导性目录，结合行业协会商会的性质和特点分析，适合由行业协会商会提供的公共服务主要有以下几个方面：

1）基本公共服务：包括公共教育、劳动就业、人才服务、公共文化、公共体育、三农服务、公共卫生、生态保护和环境治理、对外合作与交流等；

2）社会管理性服务：包括社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、人民调解、公益宣传、扶贫济困、志愿服务等；

3）行业管理与协调性服务：包括行业规划、行业调查、行业统计分析、行业职业资格和水平测试管理、行业人才培养、行业规范、行业咨询、行业投诉等；

4）科技技术服务：包括科研和技术推广、科技成果转换、科技交流、普及与推广、技术评审鉴定评估、技术创新服务等；

5）政府履职所需辅助性事项：包括课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、项目评审、咨询、技术业务培训等。

可见，行业协会商会可以提供的公共服务范围相当广泛，这意味着行业协会商会在这方面有着巨大的发展潜力。如果政府向行业协会商会购买公共服务实现制度化、规范化发展，将为行业协会商会发展注入强大的推动力。

2022年3月，财政部下发《关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》进一步加大以下六个方面重点领域政府购买服务改革力度：一是城乡社区公共服务。二是适应新冠肺炎疫情防控常态化工作需要，鼓励通过政府购买服务方式开展核酸检测、消毒消杀、防疫宣传等疫情防控工作，以及其他公共卫生服务工作，提高应对突发公共卫生事件能力。三是推广政府购买基本养老服务，支持社会力量提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务。四是鼓励政府购买就业公共服务。通过政府购买服务扩大就业服务供给，为劳动者提供更有针对性的职业介绍、职业指导等就业服务。五是教育公共服务。在学前教育、职业教育等非义务教育领域，积极探索推进政府购买服务改革，鼓励推行政府购买优质在线教育服务。六是加大助残、法律、青少年社会工作、文化体育、交通运输、社会救助、公租房运营管理等与民生密切相关的公共服务领域政府购买服务改革力度。行业商会协会可根据自身特点和资源优势，在上述领域中选择擅长的项目承接政府购买服务。

三、行业协会商会提供公共服务的困境

近年来，我国行业协会商会在公共服务的提供上进行了一些实践探索，积累了一些经验，也取得了一定成效。但是，总体来说，目前我国行业协会商会公共服务供应情况并不能让人满意。

政府向行业协会商会购买公共服务主要受行业协会商会服务能力、政府的主观意识、行业协会商会与政府的关系、法律环境等因素的影响。其中，行业协会商会提供公共服务能力不足、政府向行业协会商会购买服务的具体规定不明确，行业协会商会对政府购买服务相关法律、法规和政策缺乏了解以及行业协会商会与政府没有建立良好沟通合作关系是最主要的原因。

实践中，行业协会商会普遍对承接政府购买服务有着强烈的参与意愿，但由于缺乏资金、资源和专业人才，加上内部治理结构不完善，行业协会商会不同程度存在着组织机构不够健全、运行规范性差、从业人员素质偏低、服务水平不高等问题，导致很多行业协会商会提供公共服务能力欠缺，其独立性、专业性、公益性等特质也遭遇质疑。在这种情况下，行业协会商会也就很难取得政府的信任，从而无法承接政府的购买服务。

 另一方面，政府向行业协会商会购买服务的具体规定不明确，虽然财政部和民政部相继对通过政府购买服务支持行业协会商会发展提出指导意见，一些地方政府也出台了政府购买的实施办法，但关于政府向社会组织购买服务大多还只是从宏观上描述，行业协会商会提供公共服务的范围缺乏专门界定，很多地方政府并没有专门针对社会组织，特别是商协会组织可提供的服务以及提供服务的流程、支持措施作出具体规定。这一定程度上阻碍了政府向行业协会商会购买服务。此外，大部分行业协会商会对政府购买服务的相关法律、法规、政策缺乏了解也是导致行业协会商会无法承接政府购买服务的重要原因。大部分行业协会商会不清楚政府有哪些职能可以由行业协会商会承担，政府也不清楚行业协会商会能承担哪些职能。从而造成政府向行业协会商会购买服务出现“雷声大、雨点小”的情况。

政府向行业协会商会购买公共服务还取决于政府和行业协会商会之间良好合作关系的实现。目前，大多政府向行业协会商会购买服务的意愿不强，大部分行业协会商会与政府之间尚未形成良好、平等的合作关系。大部分行业协会商会与政府欠缺良好的沟通交流，导致政府对行业协会商会的资源能力缺乏深入了解和信任。这样，行业协会商会参与公共服务供应也就无从谈起。

四、行业协会商会更好参与政府公共服务提供的对策

综上所述，行业协会商会参与政府公共服务的提供还有很大的提升空间。在这过程中，政府、行业协会商会和社会公众的良性互动是关键。

首先，行业协会商会的能力是影响政府购买服务的关键因素，作为行业协会商会组织需要内外兼修，完善行业协会商会自主治理机制，提升提供公共服务能力。应进一步优化和完善行业协会商会法人治理结构，通过制定章程及规范内部决策权、执行权、监督权的配置，建立独立的财务管理、核算和资产管理制度，通过建立健全民主决策制度、信息公开制度、责任追究制度等来提升内部管理水平。并通过加强行业协会商会的诚信和自律建设，增强社会责任感，提升公信力与社会影响力。于此同时，完善激励机制和员工社会福利制度，培养和引进职业化、专业化人才，提高工作人员的综合素质，增强行业协会商会提供专业服务的能力。

此外，行业协会商会要推动完善有关政府向行业协会商会购买公共服务的相关政策和实施细则的制订。在法制框架内，对政府购买的具体范围和流程进行合理、明确的规定。使政府向行业协会商会购买公共服务有法可依。同时，行业协会商会还需要组织专门人员收集、研究国家和地方政府出台的关于政府购买服务的相关法律、法规和政策，只有学习掌握有关政府购买服务相关的方法、知识和技能，才能更好地承接政府购买服务。

在购买公共服务过程中，政府和行业协会商会的博弈关系是一个长期过程，行业商会要加强与政府的沟通交流，从政府急需的服务入手，比如通过承接政府招商引资和经贸交流活动，在服务的过程中加深双方的信任和了解，从而建立和政府良好的关系，进而带动其他购买服务的实现。

总之，行业协会商会参与公共服务提供是一种有益于政府和行业协会商会的双赢选择，也是行业协会商会拓展收入来源的重要途径。行业协会商会作为可供选择的公共服务供给主体，因其自身特点，在承接政府购买服务方面具有一定的优势。

行业协会商会要充分参与公共服务供给，需要提升自身综合素质和服务能力，促进商会组织自身发展，加强与政府沟通互动，建立良好合作机制，积极主动承接部分政府职能，推动政府职能转变和制度、政策良性发展。行业协会商会公共服务功能的真正发挥，还需要政府的大力支持，政府在社会组织的发展中扮演重要角色，政会关系在行业协会商会的资源汲取能力及其生存发展方面发挥着巨大影响，型塑着行业协会商会参与公共治理的能力、意愿和行为。

各级政府应拓宽政府向行业协会商会购买服务范围，创新购买方式，制定和完善向商协会购买服务的法律、法规和各项实施细则，使相关制度更具针对性、可行性；在加强监管的同时，增进对行业协会商会的了解和信任，建立政府与行业协会商会的平等合作关系。只有通过行业协会商会和政府的共同努力，才能确保政府向行业协会商会工作取得实效，从而激发行业协会商会活力，促进行业协会商会健康稳定发展。